REPASO
DE LAS TENDENCIAS EN LA REDUCCIÓN DE LOS DESASTRES EN LAS AMÉRICAS
Preparado por la Secretaría
de la Estrategia Internacional
para la Reducción de los Desastres (EIRD)
www.eird.org, www.unisdr.org
Conferencia Hemisférica sobre Reducción
de los Desastres
San José, Costa Rica – 4-6 de diciembre
de 2001
A. Introducción............................................................................................................................................
3
I. Actores regionales............................................................................................................................
4
II. Esbozo de algunos
desastres recientes de gran magnitud en el hemisferio............................
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1. Huracanes.....................................................................................................................................
6
2. Variabilidad climática...................................................................................................................
6
3. Inundaciones................................................................................................................................
7
4. Aludes de tierra y lodo................................................................................................................
7
5. Terremotos....................................................................................................................................
7
6. Sequía............................................................................................................................................
7
7. Incendios forestales y
neblina atmosférica..............................................................................
7
8. Otros fenómenos en
apariencia menores.................................................................................
8
III. Algunas cifras sobre la
vulnerabilidad.....................................................................................
8
B. Actividades, logros y tendencias y retos futuros.............................................................................
9
I. Países andinos...................................................................................................................................
9
1. Actividades y logros...................................................................................................................
9
2. Retos futuros..............................................................................................................................
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II. El Caribe............................................................................................................................................
12
1. Actividades y logros.................................................................................................................
12
2. Retos futuros..............................................................................................................................
15
III. América Central..........................................................................................................................
15
1. Actividades y logros.................................................................................................................
15
2. Retos futuros..............................................................................................................................
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IV. Cono Sur y Brasil.......................................................................................................................
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1. Actividades y logros.................................................................................................................
21
2. Retos futuros..............................................................................................................................
23
V. América del Norte............................................................................................................................
23
1. Actividades y logros.................................................................................................................
23
2. Retos futuros..............................................................................................................................
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VI. Conclusiones – tendencias
actuales y retos para el futuro.................................................
30
1. Tendencias actuales..................................................................................................................
30
2. Retos para el futuro...................................................................................................................
30
Es paradójico
que, en un momento en que se está realizando un esfuerzo tan extraordinario
para elevar la sofisticación, la seguridad y el confort de nuestras
sociedades, está de hecho creciendo nuestra vulnerabilidad a las amenazas
naturales.
La exposición
a los riesgos asociados a las amenazas naturales se ve magnificada por los
elevados niveles de vulnerabilidad social y humana en todo el hemisferio,
aunque en mucho menor grado en la mayor parte de Estados Unidos y Canadá.
La mala calidad de las viviendas, la ubicación inapropiada y el uso de
materiales deficientes en la construcción de instalaciones claves, la
debilidad de las organizaciones locales, la falta de medidas de protección
social, el acceso inadecuado a los servicios de educación y salud—éstas y
otras condiciones desfavorables están todas asociadas a la pobreza o la
distribución desigual de la riqueza o de las oportunidades. La creciente concentración de la
población, la migración de muchos para vivir y trabajar en zonas de mayor
riesgo por las amenazas naturales, la creciente demanda de recursos
naturales a menudo provenientes de frágiles ecosistemas, y las
consecuencias del cambio climático—todo esto contribuye a la probabilidad
de cada vez más frecuentes y posiblemente más intensos desastres naturales,
ambientales y tecnológicos. Los peligros que ocurren en forma natural se
ven complementados por fenómenos socionaturales vinculados a procesos de deterioro ambiental y mal manejo de la tierra.
Esto es válido dentro de los países, entre estos, al nivel regional, y en
el plano internacional.
Todo compromiso sostenido para
reducir el riesgo debe, por tanto, considerarse en el contexto de los
procesos del desarrollo y los indicadores del bienestar humano.
En la Tercera Cumbre de las Américas
(Ciudad Quebec, 2001), los jefes de estado
declararon:
“Nos comprometemos a fortalecer la
cooperación hemisférica y las capacidades nacionales para desarrollar un
enfoque más integrado en el manejo de desastres naturales. Continuaremos
implementando políticas que mejoren nuestra capacidad para prevenir,
mitigar y atender las consecuencias de los desastres naturales. Acordamos
estudiar medidas que faciliten el acceso oportuno a recursos financieros
para atender las necesidades de emergencia.”
Un
viraje importante se está dando actualmente en la región, con un mayor
énfasis en la reducción integral del riesgo y la vulnerabilidad. El reconocimiento de que los desastres,
el desarrollo y el ambiente están estrechamente vinculados, y una creciente
conciencia de la amplia gama de eventos destructivos que pueden ocurrir, ha
hecho que se ponga mayor atención a la reducción del riesgo. No obstante, este viraje aún no se ha
institucionalizado ni convertido en una praxis confiable.
También
está emergiendo como una tendencia el prestar mayor atención a los
requerimientos al nivel comunitario, con miras a mejorar los preparativos
para los desastres y la gestión de riesgos.
Esto
es de especial relevancia a la luz del actual repaso de los logros en la
ejecución del Programa 21, adoptado en la Cumbre de la Tierra que se
celebró en Río de Janeiro en 1992. Este repaso decenal culminará con la
Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible (CMDS) que se celebrará en
Johannesburgo, Sudáfrica, en septiembre de 2002. La Plataforma de Acción de Río
de Janeiro hacia Johannesburgo 2002. adoptada por los ministros del
Ambiente y otros altos funcionarios gubernamentales de América Latina y el
Caribe congregados en Río en octubre de 2001 para la Conferencia
Preparatoria Regional para la CMDS, destaca la necesidad de fomentar
acciones orientadas a reducir la vulnerabilidad a los desastres y promover
una cultura de prevención por medio de procesos educativos, una mejor
difusión de la información, y sistemas de alerta temprana.
Seguirá
habiendo necesidad de preparativos y servicios especializados para
responder a las emergencias cuando ocurran. Sin embargo, los gastos en
socorro para contingencias, o incluso para fomentar una capacidad
especializada en defensa civil, solo se justifican si al menos la misma
cantidad de recursos se invierte en la protección de los recursos y en el desarrollo duradero de capacidad
para resistir las amenazas naturales. Muchos países de las Américas están
considerando cambios institucionales que reflejen la necesidad de integrar
la capacidad de respuesta con la de reducción del riesgo y la
vulnerabilidad..
El
transferir recursos y dar mayor énfasis a la reducción del riesgo y la
vulnerabilidad es un esfuerzo continuo, que seguirá evolucionando conforme
cambian las circunstancias, emergen nuevas generaciones, y crecen las
sociedades. Demanda un compromiso duradero por parte de funcionarios,
profesionales y miembros de comunidades locales, con base en nuevas formas
de concienciación y de alianzas y colaboraciones interdisciplinarias e
intersectoriales. Las redes
institucionales para compartir experiencias, concentrarse en necesidades
específicas y difundir información al público más amplio posible son las
herramientas organizativas esenciales para la reducción de los desastres en
el Siglo XXI. La Estrategia
Internacional para la Reducción de los Desastres (EIRD) fue adoptada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas como la sucesora del Decenio
Internacional para la Reducción de los desastres Naturales (1990-1999), con
el fin de perseguir estos objetivos a escala mundial al proporcionar un
marco estratégico global para su implementación por parte de los países,
las regiones, los organismos de las Naciones Unidas y la sociedad civil. La
EIRD se encuentra ahora en un proceso de consolidación, con una base más
permanente dentro de la ONU, demostrando el mayor compromiso de la
comunidad internacional por responder a los desafíos fururos en este campo.
Una de las tareas
claves de la Secretaría de la EIRD es llevar a cabo una revisión periódica
de las tendencias y desafíos mundiales en la reducción de los desastres. El
primer informe al respecto se publicará durante el primer trimestre de
2002. Los párrafos que siguen se fundamentan en la información brindada por
los países, las instituciones regionales como CEPREDENAC, CDERA y
PREANDINO/CAF, los organismos de las Naciones Unidas y otras entidades y
expertos como contribución a este repaso a escala mundial.
Motivado por varios desastres severos
en los últimos decenios, así como por los esfuerzos promocionales llevados
a cabo la década pasada en el marco del DIRDN, el hemisferio ha llegado a
desarrollar una comprensión relativamente avanzada de la reducción del
riesgo, como resultado de investigaciones sociales, el amplio intercambio
de experiencias prácticas, y las cada vez más frecuentes oportunidades de
participación para una gama creciente de intereses profesionales. Sin embargo, estos conceptos o enfoques
no siempre los comparten las autoridades oficialmente encargadas de la
gestión de los desastres y las acciones de respuesta.
La presencia y el sostenido apoyo de
organizaciones internacionales o bilaterales, intergubernamentales o no
gubernamentales, han facilitado un compromiso más profundo con el
desarrollo de capacidad institucional para mejorar la comprensión y la
práctica de la reducción del riesgo. Los esfuerzos interdisciplinarios y sinérgicos por parte de
entidades como la Organización Panamericana de la Salud (OPS/OMS), la
Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y la Media Luna Roja
(FICR), la Oficina para la Ayuda Externa en Desastres de la Agencia de
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (OFDA/USAID) y, más
recientemente, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
y UNICEF, han resultado cruciales, al proporcionar cooperación técnica,
capacitación y concienciación, a menudo ligadas a líneas programáticas
estratégicas y al fortalecimiento institucional. Otras entidades—incluyendo
a la Organización de Estados Americanos (OEA), La Red de Estudios Sociales para la
Prevención de los Desastres en América Latina (LA RED), numerosas
organizaciones no gubernamentales y diversas iniciativas académicas—han
fomentado cambios de actitud y el desarrollo de una nueva comprensión y
nuevas capacidades dirigidas a reducir la vulnerabilidad.
Más recientemente, instituciones como
el Programa de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente (PNUMA), con su
Programa Ambiental Caribeño (CEP), la Comisión Centroamericana sobre
Ambiente y Desarrollo (CCAD), la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN),
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de
Fomento (CAF), el Banco Caribeño de Desarrollo y el Banco Mundial han dado
cada vez mayor énfasis a la relación entre los desastres y el deterioro o
mal manejo ambiental.
El cambio climático, entretanto, ha
impulsado a la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y otros organismos
a trascender la investigación científica y técnica para sacar provecho de
la información existente con el fin de establecer sistemas de alerta
temprana y fortalecer la reducción del riesgo en el plano institucional. En
este campo, la Administración Oceanográfica y Atmosférica Nacional de
Estados Unidos (NOAA) ha establecido el Foro sobre el Panorama Climático,
el cual congrega a meteorólogos, pronosticadores y administradores de
desastres en un intento por integrar el uso de los pronósticos climáticos
en la gestión de los desastres, la agricultura y la salud en las diversas subregiones.
La importancia de un acceso lo más
amplio posible a la información, gracias a su rápido y fácil procesamiento
y distribución, es fundamental para el fomento eficaz de la reducción del
riesgo, tanto en términos analíticos como prácticos. Cada vez crece más el
volumen de información disponible en forma electrónica por medio de los
sitios Web de muchas instituciones dedicadas al tema del riesgo y los
desastres, incluyendo las de América Latina y el Caribe. La fuente más exhaustiva en la zona es el
Centro Regional de Información sobre Desastres (CRID),
con sede en Costa Rica. Basado en
una iniciativa de la OPS que se remonta a 1990, el CRID recibe el apoyo de
importantes organizaciones y cuenta con un sólido patrocinio, sobre
todo de la OPS y la Secretaría de la EIRD. Este centro ofrece información y
documentación en línea, así como para consulta directa en sus oficinas,
sobre numerosas facetas del tema de los desastres, tanto en inglés como en
español. También se han desarrollado
muchos otros recursos de información sobre la reducción de los desastres en
la región; se puede acceder a la mayoría desde el sitio del CRID, y algunos
se identifican en las páginas siguientes. La OPS también desempeñó un papel pionero en el uso vigoroso de
Internet a lo largo del último decenio para transmitir información y
proporcionar capacitación, abriendo la senda para la mayoría de los
principales actores de la zona en el campo de la reducción de los
desastres.
La Comisión Económica de las Naciones
Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL) colabora con otras agencias
de la ONU para mejorar la metodología de evaluación de los daños provocados
por los desastres, con el fin de promover la inversión en reducción de
desastres durante las etapas de recuperación en América Latina y el Caribe.
Los temas de muchas convenciones
ambientales de las Naciones Unidas son de gran importancia para la región,
aunque rara vez se vinculan explícitamente con la “reducción de los
desastres” en su definición tradicional, ni con la comunidad que la
practica. Tal es el caso de los
problemas de la sequía y desertificación, la biodiversidad, los humedales y
el cambio climático mundial. Esencialmente, estas preocupaciones nos remiten a la problemática
del riesgo y los desastres, y la sinergia entre estos dos temas es motivo
de creciente preocupación en la región. Los cambios potenciales en los
patrones de precipitación, la mayor frecuencia y fuerza de los huracanes,
la pérdida de resistencia ecológica y de protección de los ecosistemas
naturales, el alza en el nivel del mar, la degradación de las costas y la
pérdida de los manglares presagian nuevas condiciones de riesgo en el
futuro, así como la necesidad de nuevos esquemas adaptables de mitigación y
prevención que se implementen de manera incremental.
A continuación, un rápido esbozo de
algunos de los desastres más recientes y destructivos de las Américas.
Primero Georges,
luego Mitch (1998), acompañados por niveles
extraordinarios de precipitación, dañaron el 70% de la infraestructura en
Nicaragua y Honduras y devastaron las economías de todos los países de
América Central, los cuales todavía luchan por recuperarse plenamente. Estos huracanes, que llegaron pisándole
los talones al enorme impacto de El Niño en 1997, hicieron que las
instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) tomaran conciencia de la importancia de
los desastres naturales. En noviembre
de 2001, el huracán Michelle barrió por el Caribe, en particular Cuba, y
las pérdidas habrían sido mucho mayores si no se hubiese evacuado a muchas
personas antes de que la tormenta tocara tierra.
El advenimiento sucesivo de El Niño y
La Niña en 1997 y 1998 constituyó el ejemplo más severo de este fenómeno
climático cíclico en todo el Siglo XX. Las desviaciones del clima normal
tuvieron severos costos económicos a lo largo del hemisferio y en todo el
mundo, en áreas como la agricultura, la pesca, inclusive el turismo. Estos
eventos también provocaron severas inundaciones en algunas zonas de las
Américas, agobiantes sequías en otras, y numerosos incendios
forestales. De lo que podemos estar
seguros es que El Niño volverá.
En México, las inundaciones
provocadas por huracanes en 1999 fueron las peores desde 1600, dejando sin
techo a casi 300.000 personas. Canadá y Estados Unidos también han sufrido
inundaciones récord en los últimos años, provocando un replanteamiento de
los procedimientos para la protección civil y agrícola y una revisión de la
utilidad de las barreras estructurales.
En 1998, la extraordinaria
precipitación ocasionada por el huracán Mitch provocó un desprendimiento de tierras en el volcán Casita de Nicaragua. El
alud, de 18 Km de largo y 3 Km de ancho, destruyó tres poblados y mató a más de 2.000 personas. Las
lluvias torrenciales que golpearon Venezuela a fines de 1999 desencadenaron
un deslizamiento que provocó más de 20.000 muertes. Las lomas deforestadas
donde se produjo el alud fueron descritas por algunos comentaristas como
“un desastre anunciado”. Iniciándose 2001, el primero de dos fuertes
terremotos en El Salvador hizo que una ladera sin mayor cubierta boscosa y
literalmente minada por la extracción de minerales se desprendiera y
enterrara a casi 500 residentes de comunidades precarias y mal ubicadas, al
menos en parte debido al control deficiente de los reglamentos de
construcción.
A lo largo de los últimos tres años,
severos sismos han golpeado Perú (el mas reciente en junio del 2001 in
Arequipa, entre 6,9 y 7,9 en la Escala de Richter),
Colombia (en enero de 1999, con pérdidas económicas del orden del 17% del
valor de las exportaciones colombianas en 1998) y El Salvador, desnudando
el excesivo sosiego de las autoridades y desenmascarando prácticas de
construcción de una informalidad criminal. El Salvador fue víctima de dos
terremotos en un mes. Uno de ellos, de 7,6 en la escala de Richter, fue el segundo más severo en 90 años.
La sequía en gran parte de América
Central en 2001 ha marchitado las de por sí frágiles formas de sustento de
miles de habitantes rurales. Las
sequías en América del Norte a lo largo de los últimos años se cuentan entre
las más persistentes y severas del siglo. El fenómeno de El Niño también ha golpeado a Bolivia con una severa
falta de lluvia.
La combinación del cambio climático y
la sequía han provocado feroces incendios forestales en América Central y
del Norte, extendiéndose más allá de las áreas de desastre en la forma de
contaminación atmosférica.
Al margen de los desastres de
consideración antedichos, un gran número de eventos pequeños o medianos
(aludes, inundaciones, incendios) en zonas especialmente vulnerables
provocan pérdidas y graves impactos sociales que generalmente no se
registran. Aunque se desconoce el valor acumulado de estas pérdidas,
afectan severamente el sustento de la gente en las comunidades locales.
De 1990 a 1999, la pobreza absoluta
en Améerica Latina y el Caribe creció de 200
millones de personas a 225 millones. El 20% en el rango superior de ingresos por hogar gana 20 veces más
que 20% más pobre, convirtiendo a la región en el líder mundial en
inequidad de ingresos.
La región tiene la mayor
concentración de biodiversidad en el mundo. Sin embargo, estos recursos
mundiales se encuentran sometidos a serias presiones. Cada año se pierden
seis millones de hectáreas de bosque tropical. Los ecosistemas costeros y
marinos, incluyendo los arrecifes de coral del Caribe, están amenazados por
el turismo y la contaminación. Es
probable que el cambio climático sea la más seria de las amenazas al ambiente
natural de la región.
Las tendencias demográficas han
llevado al crecimiento de vastas áreas urbanas. La región posee dos de las más grandes megaciudades del mundo: México D.F. y Sao Paulo. El 75%
de la población mexicana es urbana, al igual que el 50% de la
centroamericana; el 65% de los pobres viven en ciudades. El crecimiento de estas poblaciones ha
sido caótico, con asentamientos humanos en zonas inapropiadas, agravando la
vulnerabilidad. Solo el 40% de los desechos sólidos se manejan apropiadamente.
El mal ordenamiento territorial ha
llevado a la degradación de 65 millones de hectáreas y a la amenaza de
extinción de miles de especies, sin hablar de las que ya han desaparecido.
Nuevos estudios del Panel
Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC) destacan la probabilidad
de mayores y más frecuentes desastres hidrometeorológicos durante el siglo XXI como consecuencia del cambio mundial en el clima. Los
pronósticos incluyen más inundaciones costeras e infrastructura dañada a raíz del aumento del nivel del mar; un incremento en las
temperaturas de la atmósfera y el mar que llevará a mayores sequías,
calores extremos e incendios forestales; tormentas tropicales y
precipitaciones más intensas que provocarán mayores inundaciones, aludes y
avalanchas; y la intensificación de las sequías e inundaciones relacionadas
con los fenómenos de El Niño y La Niña (ver anexo 1). El IPCC espera que en 60 años, el 25% de las viviendas ubicadas hasta a 1,5
Km. de las playas podrían perderse a causa de la erosión costera.
Actividades,
logros y tendencias y retos futuros
Los países andinos—Bolivia, Colombia,
Ecuador, Perú y Venezuela—son una subregión sumamente expuesta a gran variedad y frecuencia de peligros: sismos,
erupciones volcánicas, inundaciones, aludes, huracanes, sequías e incendios
forestales, sin hablar de las amenazas tecnológicas. Tan solo en los
últimos años, se pueden enumerar los enormes flujos torrenciales de
diciembre de 1999 en Venezuela, con un saldo de más de 10.000 víctimas y
3.000 millones de dólares en pérdidas; las erupciones de los volcanes
Guagua Pichincha y Tungurahua en Ecuador en julio de 2000 y junio de 2001;
y el terremoto de junio de 2001 que golpeó el sur de Perú con una magnitud
de 8,4 grados—el más severo en el mundo en el último cuarto de siglo.
Afortunadamente, el sismo solo dejó 77 muertos, pero afectó a más de
213.000 personas, destruyó o daño 80.000 viviendas, y devastó 2.000
hectáreas de cultivos.
Sin embargo, fue el singularmente
violento fenómeno de El Niño en 1997-1998 lo que más traumatizó a los
países andinos, provocando pérdidas económicas calculadas en US$7.500 millones y golpeando a los países individuales
con cifras que variaron entre el 4,5% y el 14.6% del Producto Interno Bruto. La severidad de este evento motivó a los
jefes de gobierno de estas naciones a solicitar a la Corporación Andina de
Fomento (CAF) que estableciera el Programa Regional para la Prevención y
Reducción de Riesgos (PREANDINO), creado a finales del 2000, cuyo objetivo
es impulsar y
apoyar la formulación de políticas nacionales y sectoriales de prevención y
mitigación de riesgos de desastres, y el desarrollo de esquemas y formas de
organización institucional orientadas a incorporar el enfoque de la
prevención en la planificación para el desarrollo.
En el plano operativo, los
protagonistas son los Comités Nacionales constituidos por los ministerios de Planificación,
Ciencia y Tecnología, y Ambiente, así como las entidades nacionales
encargadas de la defensa civil o la prevención y atención a los
desastres. También existen Comités
Sectoriales. Todas estas
instituciones están ligadas en una red que, apoyada por conferencias cara a
cara, facilita el intercambio de información y experiencias, permite
compartir indicadores sobre la eficacia de la gestión de los desastres, y
simplifica las negociaciones con los entes financieros.
Al
nivel nacional, Colombia fue un pionero en la región
en la aplicación de un enfoque sistemático para la gestión integral de los
desastres, luego de la erupción y el alud de lodo del Nevado del Ruiz en
1985. El Sistema Nacional de Prevención y Atención a Desastres (SNPAD) se
ha desarrollado y fortalecido desde entonces.
Bolivia cuenta con nueva legislación
que establece un marco institucional para la prevención del riesgo. En la actualidad, el país está
compatibilizando la Ley del Medio Ambiente y sus reglamentos con la Ley de
Reducción de Riesgos y Atención de Desastres, con el fin de contar con una
visión única sobre el proceso de planificación para el desarrollo
sostenible, al tiempo que se elaboran nuevas normas antisísmicas para la
construcción y se incluye la reducción del riesgo en las normas del Sistema
Nacional de Inversión Pública.
En los restantes países el avance no
ha sido tan vigoroso, pero se están tomando medidas. Ecuador, por ejemplo,
está revisando propuestas para la creación de un Sistema Nacional de
Prevención y Atención de Desastres. En Venezuela se está preparando, con el
apoyo de PREANDINO, una nueva Ley de Protección Civil que incorpora la
gestión del riesgo, y se están revisando las actuales leyes de ordenamiento
territorial, desarrollo urbano y planificación.
No todos los países andinos cuentas
con recursos para la gestión preventiva de riesgos. En el marco del PREANDINO,
se buscan oportunidades de financiamiento, como el establecimiento legal de
fondos para la prevención, así como el aprovechamiento de dineros
existentes no utilizados. En el caso de Ecuador, se está creando un Fondo
para Prevención y Gestión de Riesgos con el apoyo de los organismos
internacionales.
Con el objetivo de
que la prevención sea un componente más de la visión del desarrollo
sostenible, se está impulsando en los países andinos la incorporación de la
misma en los Planes de Desarrollo Nacionales y Locales y los de
Ordenamiento Territorial, así como en mecanismos de apoyo a los procesos de
planificación y toma de decisiones.
También se han promovido varias
iniciativas para institucionalizar sistemas de información, medición de
impacto e indicadores del desempeño que estimulen un mayor seguimiento a
las actuaciones institucionales y apoyen los procesos de
planificación. Las más relevantes
son el diseño de un sistema de indicadores potenciales de impactos
socio-económicos esperados en diferentes zonas de cada país por efecto de
amenazas naturales como base para la planificación preventiva, ejecutado en
su fase piloto en Venezuela, y el desarrollo de un sistema de indicadores
para evaluar las tendencias de reducción del riesgo, como parte de las herramientas
de monitoreo que están creando en forma conjunta la EIRD y PREANDINO.
El fomento de una cultura de
prevención necesariamente reclama la participación de las escuelas. En
Bolivia se procura introducir la gestión de riesgos como tema transversal
en los currículos de primaria y secundaria; para el nivel universitario se
ha promovido la inclusión optativa de la materia de gestión de riesgos en
todas las carreras a través de una resolución administrativa, así como la
organización de la carrera de Técnico Superior en Gestión de Riesgos. En
Colombia, se avanza en el diseño y financiamiento de una estrategia para
definir una política de educación superior en prevención de riesgos; a
través del SNPAD, se ha promovido la creación de una Comisión Nacional de Educación en
Prevención de Desastres que persigue definir una política nacional. En
Venezuela se está apoyando un proceso que se venía dando en el sistema
educativo, en el sentido de
incorporar la prevención en los currículos y en el diseño y la construcción
de edificaciones escolares.
Algunas
universidades ofrecen maestrías o cursos de postgrado en gestión del
riesgo, como la Universidad de Antioquia en Colombia, con su Centro
Colaborador de la OPS/OMS en la Escuela de Salud Publica, y su maestría en
ciencias sociales y gestión del riesgo. La Universidad del Valle en Bogotá
cuenta con un programa integral de postgrado en Gestión de Riesgos. El
Instituto de Tecnología de Ejido (IUTE), con sede en Venezuela, confiere el
titulo de Técnico Superior en Manejo de Emergencias y Acción contra
Desastres.
La investigación y el uso de
tecnología para la reducción de los desastres también ha avanzado en la subregión, donde se ha recopilado y sistematizado la
información disponible sobre amenazas, vulnerabilidades y riesgos y se han
establecido Comités del Conocimiento que comparten datos y
experiencias. En Perú, por ejemplo,
se están elaborando mapas de amenazas y se está procurando uniformar la
metodología. Igualmente, se están
desarrollando mapas de riesgo en Bolivia, así como una guía metodológica
para formular el Plan Nacional y los Planes Sectoriales de Prevención y
Mitigación de Riesgos dentro del marco del Sistema Nacional de
Planificación. En Ecuador se ha dado una importante recopilación de
información sobre amenazas, vulnerabilidades y riesgos. El Ministerio de
Ambiente trabaja también en amenazas antrópicas y tecnológicas utilizando el SIG del
Centro de Información Ambiental. Entretanto, en Venezuela, se avanza también en la sistematización de
datos y la producción de mapas de riesgos sísmicos. Muchas de estas
iniciativas han contado con el apoyo del PNUD.
Un ejemplo destacado de esta
tendencia es la creación, con el apoyo de la Organización Meteorológica
Mundial (OMM), del Centro Internacional de Investigaciones sobre El Niño,
con sede en la ciudad ecuatoriana de Guayaquil. Esta iniciativa cuenta con
el apoyo del G-77, el grupo que representa a los países en desarrollo ante
las Naciones Unidas.
Estudios de vulnerabilidad y
programas de reforzamiento de instalaciones de salud y sistemas de agua y
saneamiento también se han llevado a cabo en varios de los países, sobre
todo en Colombia, Ecuador y Perú, con el apoyo de la OPS. El CISMID, con sede en Perú, continúa ofreciendo
especializaciones en este campo a ingenieros y profesionales de otras
disciplinas conexas.
El trabajo regional andino también ha
tomado en cuenta los mecanismos previstos en la Estrategia Internacional
para la Reducción de Desastres (EIRD). Actualmente se está promoviendo que
las instituciones líderes de las plataformas nacionales de reducción de
desastres sean el punto focal de la EIRD, sobre todo para mejorar el
intercambio de información, la coherencia en las políticas, y los procesos
de interacción.
Si bien son comunes en los países
andinos las redes
automáticas de monitoreo, la cartografía de amenazas, las zonificaciones y
los procesos de fortalecimiento institucional, los estudios de
vulnerabilidades son menos frecuentes. Su necesidad es evidente.
También
ha resultado difícil lograr que los resultados de las diversas
investigaciones sobre el tema y las conclusiones de diversos encuentros en
torno a la reducción de los desastres se logren materializar en actividades
concretas.
Otra
limitación significativa ha sido la falta de una verdadera estrategia de
ordenamiento territorial que tome en cuenta el riesgo de ubicar
asentamientos humanos, infraestructura clave, instalaciones de salud o
educación y edificaciones comerciales o industriales en lugares vulnerables
a los desastres naturales o antrópicos.
Sigue
como tarea pendiente la integración de los esfuerzos realizados hasta la
fecha en torno a la reducción de los desastres, por una parte, y los planes
y programas de desarrollo por la otra. Este es, quizás, el mayor obstáculo para avanzar hacia una cultura
de prevención. Del mismo modo que no
se estableció formalmente la conexión entre el ambiente natural y el
desarrollo hasta la celebración de la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro
en 1992, despertando la conciencia de que los ecosistemas no son fuentes
inagotables de recursos y el ser humano no puede desprenderse de su entorno
físico, es hoy imprescindible en los países andinos—mas no solo en
ellos—comprender que la sustentabilidad solo se
dará si se logra reducir la vulnerabilidad a los desastres naturales o antrópicos.
Los países caribeños tienen en común
numerosas tradiciones culturales y sociales, pero también comparten algo
más: la susceptibilidad a las mismas amenazas naturales. Todos son
vulnerables a los huracanes. La mayoría de las islas están expuestas a
terremotos, y muchas de ellas tienen volcanes activos. También son comunes los deslizamientos
relacionados con las lluvias intensas o los movimientos sísmicos. El
deterioro ambiental vinculado al desarrollo turístico de las zonas
costeras, la minería y la agricultura agrava el impacto de estos fenómenos
naturales y amenaza el desarrollo de estas y otras actividades económicas..
Durante el Decenio Internacional para
la Reducción de los Desastres Naturales (DIRDN) aumentó el diálogo
interdisciplinario sobre el tema, al reconocerse la importancia de que
administradores de emergencias, científicos, ingenieros, ambientalistas,
planificadores, meteorólogos y legisladores trabajen juntos para reducir el
riesgo. El PNUD, la Universidad de
las Indias Occidentales (UWI), la Agencia Caribeña de Respuesta a las
Emergencias y los Desastres (CDERA) y la Oficina para Ayuda Exterior en
Desastres de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (OFDA/USAID) han coorganizado conferencias bienales sobre desastres. Muchas otras reuniones
interdisciplinarias han procurado enriquecer el temario más allá de la
simple respuesta.
La reducción de los desastres se ha
incorporado en la mayoría de las iniciativas regionales, como el Programa
de Acción para los Pequeños Estados Islas en Desarrollo, o la Comunidad del
Caribe (CARICOM). También es prioritaria en los programas de la Asociación
de Estados Caribeños (AEC). El tema
de la evaluación de la vulnerabilidad se ha vuelto clave de la política
exterior de la CARICOM en diversos foros del Banco Mundial, el BID, la OEA,
la OPS y la Secretaría de la Comunidad Británica. Además, la Conferencia de Jefes de
Gobierno de la CARICOM, el organismo supremo de tomadores de decisiones de
la subregión, ha decidido que la gestión de los
desastres y el ambiente debe ser una cartera de rango ministerial.
Todos los países de la zona cuentan
con comités nacionales sobre desastres, integrados por entidades públicas,
privadas y no gubernamentales, lo que permite el “tendido” de redes
interinstitucionales. Pero aunque la mayoría han designado a un coordinador
nacional de desastres, cuentan con instalaciones para la gestión de
operaciones, y realizan campañas periódicas de información pública, el
énfasis se mantiene en los preparativos y la respuesta. Abundan los mapas de riesgos y los planes
de contingencia, pero a menudo están desactualizados. Con algunas excepciones, el Caribe no ha
logrado generalizar la evaluación de riesgos ni las prácticas de reducción
de los desastres. Hace falta
legislación más apropiada sobre desastres y el desarrollo de políticas más
globales para su reducción.
Las buenas relaciones de trabajo con
entidades regionales e internacionales han llevado al desarrollo de
programas bilaterales relacionados con al menos algunos aspectos de la
gestión de los desastres. Los enlaces con la comunidad científica y técnica
internacional se dan generalmente por medio de las instituciones académicas
y las asociaciones profesionales. Los esfuerzos regionales datan de 1991, cuando los países de CARICOM
se comprometieron al establecimiento de una entidad permanente dedicada a
los preparativos y la planificación de la respuesta a los desastres naturales.
La Agencia Caribeña de Respuesta a las Emergencias y los Desastres (CDERA)
ha permitido dar un enfoque planificado al desarrollo de programas de
gestión de los desastres que incluyen capacitación, la creación de
capacidad al nivel nacional y comunitario, y el desarrollo de proyectos transfronterizos. Como resultado, varios países han
logrado avances sustanciales en la gestión del riesgo, aunque los logros en
otras naciones han sido más modestos. Como mínimo, todos los estados miembros cuentan con cierta capacidad
básica para manejo de los desastres, pero más que nada en el campo de los
preparativos y la respuesta.
CDERA y otras organizaciones
internacionales han venido trabajando para ampliar el temario de la gestión
de los desastres, pero falta mucho por hacer. Una de estas iniciativas
recientes fue la firma en 2000 de un acuerdo patrocinado por la AEC para
incrementar la cooperación en este campo entre todos los países de la
Cuenca del Caribe, incluyendo América Central y el norte de Sudamérica. El
convenio cuenta con el apoyo explícito de CDERA y el Centro de Coordinación
para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central
(CEPREDENAC). OFDA dio fondos para el recién concluido Proyecto Caribeño de
Mitigación de Desastres. La OEA ha venido ejecutando el Proyecto Caribeño
de Adaptación al Cambio Climático, que busca responder a los daños que
provoca el cambio climático en las zonas costeras y marinas por medio de
una mejor evaluación de la vulnerabilidad, una mayor planificación para
adaptarse al cambio, y la creación de capacidades.
La OPS ha estado trabajando, como en
el resto de América Latina y el Caribe, en la mitigación hospitalaria y el
uso de SUMA, el Sistema Integrado de Manejo de Suministros de
Emergencia. La mayoría de los países
del Caribe ya cuentan con un coordinador en salud y desastres naturales,
aunque muchos de ellos solo trabajan medio tiempo debido a las limitaciones
en los recursos humanos de los ministerios de Salud, sobre todo en las
islas más pequeñas. En cambio, algunas naciones han institucionalizado el
programa de salud y desastres y se han implementado programas para
responder a las amenazas naturales y otras emergencias más cotidianas. Se
han realizado estudios de vulnerabilidad en muchos hospitales de referencia
de las islas anglohablantes y holandesas y se han reforzado cuatro
hospitales con apoyo de donantes bilaterales y el Programa de Preparativos
para Desastres de la Oficina Humanitaria de la Comisión Europea (DIPECHO),
el cual da énfasis a los proyectos multinacionales y los programas
comunitarios. La OPS también ha colaborado con CDERA y la Federación
Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y la Media Luna Roja (FICR)
para crear capacidad en la protección de centros educativos, el uso de las
telecomunicaciones en emergencias, la relación con los medios de prensa y
el desarrollo de sistemas de alerta temprana para inundaciones.
El PNUD, junto con otras
organizaciones, ha apoyado la confección de mapas de riesgo y la ejecución
de proyectos comunales de preparativos y capacitación en desastres. También
ha desempeñado un papel clave en el fomento del diálogo entre los
donantes. Las instituciones
financieras han desarrollado programas útiles y a veces innovadores. El Banco Caribeño de Desarrollo (BCD)
tiene una política de gestión de los desastres y también ha adoptado una
estrategia y pautas operativas para los programas de reducción de los
desastres que buscan ayudar a los países miembros a desarrollar capacidad
al tiempo que integran los principios de la reducción de los desastres a
las operaciones del Banco. Con el
apoyo de OFDA, el BCD está estableciendo un Fondo para la Gestión de los
Desastres; también ha financiado el refuerzo de centros educativos.
Como parte de un plan integral de
acción para la reducción del riesgo en América Latina y el Caribe, el BID
está desarrollando varias propuestas de cooperación técnica en el campo de
la gestión del riesgo ante el cambio climático. Y el Banco Mundial trabaja
por medio de la Organización de Estados del Caribe Oriental en un programa
que otorgará prestamos a cinco países para crear capacidad, fortalecer las
instituciones, fomentar los preparativos comunitarios y proteger la
infraestructura.
En el sector privado, la United Insurance Company Limited ofrece un descuento del 25% a los clientes que
han reforzado la resistencia de sus propiedades a los desastres naturales.
También ha publicado y distribuido dos manuales, una Guía Profesional para Mejorar el Diseño de las Construcciones
Resistentes a los Huracanes con Base en el Desempeño y una Guía para Hacer que Su Hogar Resista a
los Huracanes.
El significativo aumento de la
conciencia pública sobre los desastres naturales en toda la subregión se evidencia en la calidad de la información
proporcionada por los medios, los preparativos emprendidos por las
comunidades locales, y el creciente conocimiento de los escolares sobre las
amenazas que los rodean. Sin embargo, el estímulo más potente ha sido el
advenimiento de un desastre: los países que no han sufrido catástrofes
recientes se muestran menos preocupados por fomentar la reducción de los
desastres. Esto ha generado
conciencia sobre la importancia de que las campañas de educación e
información pública se concentren en producir mensajes mejor alineados con
sus públicos metas.
Los pronósticos del Instituto
Caribeño de Meteorología e Hidrología, disponibles en red, se utilizan
actualmente para tomar decisiones sobre el manejo de cultivos y para
planificar el almacenamiento y la distribución del agua. Los sistemas meteorológicos
de la zona recurren regularmente al uso de sistemas de observación
satelital y alerta sobre huracanes. El uso de sistemas de información
geográfica está creciendo en muchos países, sobre todo para realizar mapas
de riesgo, y tiene un considerable potencial para la integración de la
gestión del riesgo en los planes de desarrollo.
La inclusión de la reducción del
riesgo en el proceso del desarrollo sostenible es el objetivo de un
programa de CDERA con apoyo del PNUD y la OFDA que involucra a una amplia
gama de actores del nivel comunitario, nacional y regional. El desarrollo
de la capacidad comunitaria es una forma de reducir la dependencia en los
sistemas centralizados; con ese fin se han producido materiales de
información y capacitación, se ha dado capacitación a organizaciones no
gubernamentales y se ha promovido el desarrollo de nuevas estrategias. Varias iniciativas del Banco Mundial
incluyen apoyo para los programas comunitarios, y DIPECHO ha promovido acciones
tanto nacionales como regionales. CDERA ha definido una estrategia
intersectorial para la Gestión Integral de los Desastres (GID) que a lo
largo de los próximos cinco a siete años incorporará la evaluación de la
vulnerabilidad y la reducción del riesgo en los planes y las acciones de desarrollo.
El mismo vínculo entre el desarrollo sostenible y la reducción de los
desastres se percibe en el Programa de Acción de los Pequeños Estados Islas
en Desarrollo, cuya implementación ha comenzado en muchos países con la
representación en los Consejos de Desarrollo Sostenible de las agencias
encargadas de la gestión de los desastres. Sin embargo, persisten
limitaciones como la falta de incentivos financieros.
La Universidad de las Indias
Occidentales incluye varios temas de gestión de los desastres en sus
programas de bachillerato y de maestría, en tanto que la Universidad
Tecnológica de Jamaica incorpora tales componentes en sus currículos de
arquitectura, construcción y planificación. En la Biblioteca Principal de la UWI, DIPECHO ha establecido la Red
Caribeña de Información sobre Desastres (CARDIN), un centro de información
y documentación sobre desastres naturales que mantiene estrechos vínculos
con el Centro Regional de Información sobre Desastres (CRID) y ofrecerá en
disco compacto una “biblioteca virtual sobre desastres”. Cuando esté en
pleno funcionamiento, el sitio Web de CARDIN ofrecerá al público documentos
de texto completo; también facilitará enormemente la comunicación entre las
diversas organizaciones de gestión de los desastres en el Caribe, sin
hablar siquiera de su potencial impacto en la educación.
Aunque se han dado algunas
evaluaciones sobre el avance de la gestión del riesgo en el Caribe, como
las del Proyecto Caribeño de Mitigación de los Desastres (CDMP) en 1999, el
Departamento del Reino Unido para el Desarrollo Internacional (DFID) en
2000, y DIPECHO en 2001, existe una clara necesidad de contar con
mecanismos que permitan evaluar regularmente el impacto de las actividades
de gestión del riesgo.
Para que tal gestión se vuelva más
integral, es necesario desarrollar mayores recursos humanos, difundir mejor
la información y mejorar la capacidad institucional y la gestión del
cambio. También deben reforzarse los
programas transfronterizos, sobre todo aquellos
dedicados al manejo de inundaciones, la evaluación de la vulnerabilidad y
el riesgo, y la protección de la infraestructura vital. Esto demandará el
desarrollo de normas mínimas regionales más uniformes y ambiciosas,
incluyendo la fijación de metas y el monitoreo de su cumplimiento por parte
de las organizaciones nacionales de gestión de los desastres, las cuales
tendrán que contar con niveles mínimos de personal y deberán incorporar
profesionales de diversas disciplinas para asegurar un enfoque más global
de la gestión del riesgo.
Si bien existe conciencia en el
Caribe sobre la relación entre el desarrollo y la reducción de los
desastres, ésta aún no se ha concretado en la planificación de actividades
económicas claves para reducir la vulnerabilidad de sectores como el
turismo, la agricultura y la pesca.
Aunque se ha
avanzado en el terreno de los preparativos y la respuesta, debe seguirse
fortaleciendo el enfoque de reducción del riesgo representado por la
Gestión Integral de los Desastres.
América Central es una subregión geográfica y geopolítica con profundas raíces
físicas e históricas. Es además un componente de la Cuenta del Caribe, lo
cual estrecha los vínculos con los países hispanohablantes del Caribe,
sobre todo República Dominicana. El establecimiento del Mercado Común
Centroamericano en los años 60, su desaparición a causa de las tensiones de
la crisis económica y las guerras civiles de los 70 y 80, y la renovación
de las ideas sobre integración regional con el establecimiento del Sistema
de Integración Centroamericano (SICA) en 1991, son muestran de la búsqueda
de un futuro común. La creciente participación de Panamá y Belice en el
sistema es un indicio de la necesidad de integración entre países
contiguos. El advenimiento de la
economía global, el desarrollo del llamado Corredor Logístico
Centroamericano, el Plan Puebla-Panamá y los Corredores Biológicos
Centroamericanos, junto con otras iniciativas regionales, permiten a la subregión avanzar hacia su creciente consolidación como
una unidad económica, social y política.
El istmo también muestra un nivel
relativamente elevado de integración en lo concerniente a la problemática
de los desastres y las manifestaciones particulares de los riesgos
ambientales presentes. Todos los
países están sujetos a niveles variables de actividad sísmica,
inundaciones, sequías, deslizamientos de tierra y perjudiciales procesos de
erosión costera. La actividad volcánica es más común en Costa Rica, El
Salvador, Guatemala y Nicaragua. Ubicados en el cinturón de huracanes del
Caribe, todos los países están expuestos a las amenazas directas o
indirectas asociadas a estos fenómenos. Tales peligros naturales se ven agravados por procesos pseudonaturales o socionaturales vinculados con los procesos del deterioro ambiental y el mal ordenamiento
territorial.
A lo largo de los últimos tres años,
América Central ha experimentado cambios importantes en el enfoque
organizativo e institucional de la gestión del riesgo y los desastres. Los impactos sucesivos, entre 1997 y
2001, de El Niño, el huracán Mitch, La Niña y los terremotos de El Salvador, han
influido profundamente en la manera como se conciben hoy los desastres en
América Central. Antes de 1998, la
perspectiva social e institucional de la gestión de los desastres se
concentraba casi exclusivamente en el terreno de los preparativos y la
respuesta. Esto ha cambiado
significativamente desde entonces, como lo refleja el hecho de que las
referencias a los desastres y su gestión se han venido sustituyendo cada
vez más por las de la gestión del riesgo.
Los gobiernos de América Central han
mostrado una predisposición a proceder en forma conjunta hacia una meta
común, compartiendo sus recursos y potenciando las fortalezas mutuas. Esto se refleja, en términos de
políticas, en su aprobación de un Marco Estratégico para la Reducción de la
Vulnerabilidad y los Desastres en América Central, y la adopción de un Plan
Quinquenal para la Reducción de la Vulnerabilidad y el Impacto de los
Desastres (1999-2004). El Marco
Estratégico identifica seis áreas principales de trabajo: el
fortalecimiento de las organizaciones nacionales de reducción de los
desastres; los sistemas de alerta temprana y los planes estratégicos; una
mayor investigación sobre las amenazas y la vulnerabilidad y el fomento del
intercambio de información; estrategias sectoriales de reducción del
riesgo; asistencia mutua en caso de desastres; y la gestión del riesgo al
nivel local. La posibilidad de
consolidar una visión compartida de las amenazas naturales y unificar los
enfoques institucionales sobre la reducción de las mismas, fue algo que no
se desarrolló de la noche a la mañana. De hecho, hizo falta el devastador
impacto de una sucesión de desastres durante los tres años antedichos.
En prácticamente todos los países
centroamericanos—incluyendo Belice y República Dominicana, miembros
recientes de CEPREDENAC—se han dado avances últimamente en el
fortalecimiento institucional y de políticas que incorporan una vision intersectorial y multidisciplinaria del manejo
del riesgo. Costa Rica ha aprobado una nueva legislación sobre el tema y se
encuentra actualmente en una etapa de diseño de reglamentos. Nicaragua
inició su programa nacional para reducción del riesgo a partir del impacto
del huracán Mitch. Con el apoyo del PNUD, se aprobó
recientemente una nueva ley que establece un Sistema Nacional de
Prevención.
Guatemala reformó su legislación
sobre desastres en 1996, creando la Comisión Nacional de Reducción de
Desastres (CONRED). Por el momento, se está iniciando junto con la
Secretaria de Planificación (SEGEPLAN) la creación de un Sistama de Reducción del
Riesgo y la incorporación de estos temas en el plan nacional de reducción
de la pobreza. República Dominicana y El Salvador han recibido respaldo del
BID para revisar y reformar sus mecanismos actuales con el fin de
incorporar la gestión del riesgo natural, ambiental y antrópico. El punto focal nacional para la reducción
de los desastres en Honduras, COPECO, fue reconocido en 2001 durante la
entrega del premio Sasakawa-Naciones Unidas para
prevención de desastres, por sus sobresalientes actividades para
concienciar a la población.
Un papel importante en este aspecto
lo ha desempeñado el Centro de Coordinación para la Prevención de los
Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC). El CEPREDENAC nació en
1988, con el patrocinio de Suecia, como un grupo informal de organizaciones
científicas y de respuesta. En 10
años se ha convertido en la organización oficial encargada de las
estrategias de reducción del riesgo del SICA. Ante las demandas operativas
y de coordinación impuestas por las catástrofes de finales del decenio de
1990, ha resultado ser la pieza clave para reunir numerosas destrezas
profesionales y múltiples intereses políticos de toda la subregión.
La estrategia regional había
solicitado la actualización del Plan Regional de CEPREDENAC para la
Reducción de los Desastres, acompañado por anexos nacionales y
sectoriales. Éste ha servido desde
1999 como el vehículo para que CEPREDENAC promueva cada una de las
principales líneas de acción identificadas en forma conjunta por los
gobiernos y muchos otros proyectos en la zona. Todo esto ha llevado a un
incremento en la visibilidad, la pertinencia y el peso político del
CEPREDENAC, facilitado por el importante apoyo internacional al desarrollo
de estrategias y acciones para reducir el riesgo en la subregión.
En la actualidad, numerosas agencias
consideran al CEPREDENAC como el punto de referencia obligatorio en América
Central, sobre todo dado el resurgimiento de interés por las acciones a
nivel regional. Dentro del mismo
SICA, CEPREDENAC ha ganado prestigio por sus relaciones y cooperación con
otras agencias sectoriales especializadas. Ha colaborado con la OPS en el sector salud; con el Comité Coordinador
de Vivienda y Asentamientos Humanos; con el Programa Mundial de Alimentos
(PMA) y el Instituto Centroamericano y Panameño de Nutrición, en materia de
seguridad alimentaria; y con el Comité
Centroamericano de Transporte, en el campo de las comunicaciones y el
transporte. También ha cooperado con
otras agencias regionales en temas como la agricultura, la gestión del
agua, la generación y distribución eléctrica y las telecomunicaciones, así
como con organizaciones comunitarias y municipales tales como la Red
Comunitaria para la Gestión del Riesgo, la Federación Centroamericana de
Organizaciones Comunales y la Federación Municipal Centroamericana.
A lo largo de los últimos tres años,
CEPREDENAC se ha venido alejando de la gestión de proyectos individuales
hacia el desarrollo de programas regionales más amplios, dejando a las
autoridades nacionales o los grupos locales la implementación de los
proyectos estrictamente nacionales. Hace poco, CEPREDENAC y la Unidad Regional para Asistencia Técnica
(RUTA) publicaron pautas para la introducción de prácticas de gestión del
riesgo en los proyectos de desarrollo rural de toda la zona. RUTA es un proyecto del PNUD que
administra el Banco Mundial en colaboración con otras entidades regionales
e internacionales para facilitar la coordinación de la asistencia
financiera y técnica a la subregión. En un
terreno similar, CEPREDENAC también está respondiendo a las cuestiones de
riesgo asociadas al importante Corredor Logístico Puebla-Panamá, trabajando
más estrechamente con el sector privado, la comunidad bancaria regional e
internacional, y fomentando la incorporación de la reducción del riesgo en
los temarios de las entidades sectoriales de desarrollo de América Central.
Gracias a tales acciones, trabajando
juntos a través de CEPREDENAC y colaborando estrechamente con entidades
internacionales, bilaterales y no gubernamentales, los gobiernos de América
Central han demostrado su compromiso con la reducción del riesgo y la
reconstrucción basada en la transformación social.
Sin embargo, aún queda el reto de
completar el camino entre la expresión de buenas intenciones políticas y el
cambio efectivo en las políticas y las prácticas. Harán falta enormes
esfuerzos muchas áreas: concienciación social, cambios legislativos e institucionales,
modificaciones en las prácticas sociales, la reducción de la corrupción y
la movilización del sector privado y los grupos comerciales. El cambio definitivo consistirá en la
aceptación generalizada por parte de la sociedad de la necesidad de sacrificar
las ganancias a corto plazo a favor de objetivos de mediano y largo plazo
para la protección sostenida de los recursos sociales y ambientales, además
de los activos económicos.
También se ha dado una prometedora
expansión de los programas y proyectos dedicados a reducir la
vulnerabilidad a las amenazas naturales en el plano local, crear
capacidades nacionales, intercambiar experiencias e información al nivel
regional, y crear alianzas programáticas y de inversión al nivel
internacional. Se están forjando
nuevos y cruciales vínculos entre los intereses ambientalistas y de
reducción del riesgo, conforme se presta mayor atención al uso de
principios de gestión ambiental que proporcionan beneficios económicos en
el plano local al tiempo que incrementan la protección contra las amenazas
naturales. La conservación de los
manglares, el control de los recursos forestales, el mantenimiento de la
biodiversidad y el fomento de la resistencia ecológica son todas nuevas
opciones que están emergiendo para incrementar la productividad de los
ecosistemas y reducir el impacto de las amenazas naturales.
El sitio Web de CEPREDENAC contiene información constantemente actualizada sobre planes, programas y
proyectos de reducción del riesgo en América Central, así como estadísticas
y análisis sobre desastres. Cada
organización nacional de desastres cuenta con su propio sitio Web, al igual
que muchas otras instituciones regionales que trabajan en diversos aspectos
de reducción del riesgo. Éstas incluyen al Programa de Preparativos para
Situaciones de Emergencia y Socorro en Casos de Desastre (PED) y otros
programas de la OPS, así como diversos programas nacionales del PNUD. Entre estos últimos, la información
provista por la oficina de El Salvador es la más específica en términos de
análisis de riesgo.
La OPS ha venido colaborando con los
países centroamericanos, sobre todo tras el huracán Mitch,
para fomentar el fortalecimiento institucional del sector salud en el campo
de la reducción de los desastres, el desarrollo de capacidad para evaluar
la vulnerabilidad, y la mejora de las medidas de mitigación en las
instalaciones de la salud y los sistemas de agua potable y saneamiento,
todo esto con un componente de desarrollo comunitario.
También se ha dado un uso creciente de
la tecnología de la información. El software DesInventar permite almacenar, procesar y recuperar análisis estadísticos y
representaciones gráficas de información sobre todo tipo de eventos
dañinos, registrados en la base de datos a la escala territorial más baja.
Se ha convertido en el programa de cómputo oficial de todas las
organizaciones nacionales de desastres de la subregión,
por medio de un acuerdo promovido por CEPREDENAC, y pronto será introducido
en el Caribe con el copatrocinio del CEPREDENAC y
la Asociación de Estados Caribeños. Ha crecido asimismo el uso de sistemas de información geográfica
para el análisis de riesgos, aunque dista de tener un uso generalizado
debido a sus costos, disponibilidad, exigencias técnicas y falta de
aplicaciones específicas. Más allá
de su uso inicial en el plano nacional, en instituciones gubernamentales y
centros de investigación, se están dando esfuerzos por descentralizar su
aplicación de modo que satisfaga las necesidades de las autoridades locales
y las organizaciones comunitarias.
Para incrementar la conciencia y
comprensión pública sobre la concepción más avanzada de la reducción del
riesgo y de los desastres, se requiere de un compromiso sostenido para
involucrar a los sistemas formales e informales de educación. No obstante,
es probablemente en este campo que se ha dado el menor progreso en América
Central en los últimos años. En el
decenio de 1990 se realizaron esfuerzos por crear conciencia y modificar
los currículos escolares y universitarios para incorporar el tema de la
respuesta a los desastres. Actualmente, en cambio, se ha tenido menos éxito en la incorporación
del tema más complejo del riesgo y su relación con aspectos más amplios del
desarrollo y el ambiente.
Al nivel
universitario, muchas iniciativas se encuentran actualmente en marcha. Entre ellas, cuatro universidades están
impulsando programas al nivel de maestrias en
temas relacionados con el manejo de los desastres y la reducción del
riesgo.
Uno de ellos,
Mitigación de Desastres Naturales en América Central, cuenta con
participación del CSUCA y universidades en todos los paises,
y es coordinado por la Universidad Nacional de Costa Rica. Dispone ya de
financiamiento básico por 12 años por parte de Suecia. Se centra en temas
relacionado con las amenazas naturales (vulcanología, sismología,
geotecnia, hidrometeorología, inundaciones,
etc.), aunque incorpora conceptos integrales de manejo de riesgo.
Otro ejemplo es la
Universidad Nacional Autónoma de Nicaragua, que ha diseñado un programa de
maestría en la prevención y mitigación de los desastres naturales, con un
fuerte énfasis en temas de amenazas geofísicas y el uso de tecnologías de
información tales como los sistemas de información geográfica y el uso de sensores remotos. Significativamente, el programa va
más allá del estudio de las amenazas naturales, ofreciendo además cursos
sobre gestión del riesgo, ordenamiento territorial y sus relaciones con el
desarrollo sostenible.
En el caso de las
otras universidades, siguen predominando las geociencias, la ingeniería y
los aspectos estructurales de la mitigación, cuando no el tema de los
preparativos operativos y la capacidad de respuesta. Por más útiles que sean estas iniciativas
en su contexto respectivo, se ha avanzado poco en el desarrollo de
currículos sobre reducción del riesgo en las facultades de ciencias
sociales. Esta relativa falta de oportunidades educativas en el campo de
las ciencias sociales contrasta con el rápido incremento, durante los
últimos años, de tales perspectivas en el desarrollo conceptual y la
práctica en el terreno.
Pese a los logros alcanzados—la
amplia gama de actividades promovidas en la subregión por gobiernos, entidades locales, ONG y agencias internacionales trabajando
junto con un numero creciente de actores—persisten varios problemas que
deben atenderse para permitir un avance mayor en la reducción de los
desastres naturales.
Aún existen pocas opciones reales de
educación profesional en el área de la gestión del riesgo y el desarrollo;
sobre todo, de opciones interdisciplinarias en su enfoque o brinden
capacitación en planificación estratégica. Pese al rápido aumento de iniciativas de gestión del riesgo en la
zona y al resultante incremento en la demanda de profesionales en este
campo, queda mucho por hacer en el ámbito académico para capacitar a un
número suficiente de expertos. Esta
es un área en que las organizaciones profesionales y el sector privado
pueden estimular el desarrollo de nuevas oportunidades.
En el plano local, varios factores
limitan la expansión de la gestión del riesgo. Irónicamente, la tendencia
política hacia la descentralización, que también se aplica a las entidades
oficiales de manejo de los desastres, puede limitar severamente las
opciones para desarrollar políticas nacionales para el fomento local de
prácticas de gestión del riesgo que puedan tener un impacto generalizado en
todos estos países. También persisten necesidades insatisfechas en el
establecimiento de sistemas de alerta temprana estandarizados, de aplicación
amplia y bajo costo. Y pese a la considerable experiencia hasta la fecha en
prácticas locales y metodologías prácticas de gestión del riesgo, se ha
realizado un esfuerzo insuficiente por sistematizar esta información y
facilitar el acceso a ella por parte de terceros.
El rápido incremento en el número y
la gama de proyectos de gestión del riesgo en la zona no se ha visto
acompañado por niveles adecuados de coordinación y comunicación nacional y
regional. El resultado ha sido que muchas
organizaciones están haciendo cosas similares, a menudo sin tener
conocimiento adecuado sobre actividades paralelas o complementarias. Muchos proyectos con patrocinio
internacional sufren de esta misma deficiencia.
Sería ventajoso—y en el largo plazo,
probablemente más económico—realizar mayores esfuerzos para que los
organismos financieros y de ayuda internacional formularan sus proyectos
propios tomando en cuenta la gestión del riesgo. El efecto de demostración también
serviría como un ejemplo positivo para las autoridades nacionales.
Aunque los países del Cono Sur—Argentina,
Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay—presentan diferencias geográficas y
climatológicas, son comunes las inundaciones, los deslizamientos, las
sequías, los incendios forestales y las amenazas tecnológicas producidas
por el creciente desarrollo industrial. En el Pacífico existen también
amenazas sísmicas y volcánicas compartidas por Chile y en menor grado
Argentina. El Fenómeno de El Niño es un evento recurrente que afecta
considerablemente la zona, aunque también produce efectos positivos que
podrían aprovecharse.
Algunos países han reforzado sus planes y
programas de emergencias a tal grado que incluso pueden prestar apoyo a los
países vecinos. Ello refleja la capacidad y las fortalezas con que cuenta
la zona para enfrentar los desastres, pese a no existir una organización
regional al respecto.
En la educación superior se están creando
carreras referentes a protección civil y manejo de desastres en general.
Otros avances se han dado en la evaluación de las amenazas naturales, la
elaboración de mapas de riesgo, y la producción de materiales
bibliográficos y de consulta.
También ha mejorado la organización y
planificación de los organismos encargados del manejo de los desastres. En
la mayor parte de los países se observan esfuerzos permanentes y
sistemáticos en procura de nuevas
estructuras jurídico-administrativas y políticas que permitan encarar con
mayor eficacia, prontitud y coordinación la reducción de los desastres.
Se está dando más énfasis a las acciones de
prevención y mitigación. Hay una mayor inversión en el reforzamiento de
infraestructura. Se han logrado mejoras importantes en los sistemas de
alerta temprana. La organización local para la prevención y mitigación se
ha fortalecido, especialmente en campos como la capacitación, educación e
información.
En Argentina, las inundaciones de 1998
motivaron el establecimiento de la Comisión Nacional de Recuperación de
Zonas Afectadas por Emergencias Climáticas (CONAREC). El éxito de esta
instancia indujo a la creación del Sistema Federal de Emergencias (SIFEM),
concebido como un esquema de organización y enlace entre los organismos
públicos nacionales, provinciales y municipales para prevenir los desastres
y mejorar su gestión.
Para el funcionamiento y conducción del
SIFEM se creó la Jefatura de Gabinete de Ministros de Emergencias (GADE),
presidida por el Jefe del Gabinete de Ministros y conformada por los
ministerios de Relaciones Internas y Externas, Defensa, Economía y
Servicios, la Presidencia, la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo
Sustentable y la Subsecretaría de Ordenamiento Ambiental. Ello permite que
se preste atención a la reducción de desastres no como un acto aislado,
sino como parte de políticas y planes mucho más amplios en pos del
desarrollo sostenible.
Un componente clave del SIFEM/GADE es la
Dirección Nacional de Políticas de Seguridad y Protección Civil, parte de
la Secretaría de Seguridad Interior del ministerio de Asuntos Internos. La
Dirección está encargada de coordinar y ejecutar las acciones de prevención
y respuesta requeridas para la protección civil de los ciudadanos ante
catástrofes naturales y antrópicas. Una nueva ley
se está redactando para incrementar la cobertura y los poderes de la
Dirección.
En el campo de la educación superior, la
Universidad Nacional de Cuyo, en Mendoza, ofrece la carrera de postgrado en
Prevención, Planificación y Manejo Integrado de Áreas propensas a
Desastres..
En Brasil se cuenta con el Sistema Nacional
de Defensa Civil (SINDEC), compuesto por varios organismos. Está a cargo de
la Secretaría Nacional de Defensa Civil (SEDEC), parte del Ministerio de
Integración Nacional. Es el órgano responsable de coordinar las acciones de
defensa civil en todo el territorio nacional. Su objetivo es reducir los
desastres por medio de actividades de prevención, preparación, respuesta y
reconstrucción.
El trabajo multisectorial de Defensa Civil
se fomenta en todos los niveles, con el fin de lograr un resultado
multiplicador y potenciar la asistencia mutua. El órgano superior del
SINDEC es el Consejo Nacional de Defensa Civil, constituido por Ministerios
y Organismos de la Administración Pública Federal, designados por el
Ministerio de Estado para la Integración Nacional. Al nivel regional, los
organismos correspondientes forman la Coordinadora Regional de Defensa
Civil (CORDEC). En el plano estatal se cuenta con la Coordinadora Estatal
de Defensa Civil (CEDEC). Al nivel
municipal, se está fomentando la agrupación de los órganos de Defensa Civil
en la Coordinadora Municipal de Defensa Civil (COMDEC) para atender
inmediatamente los desastres ocurridos en cada municipio, reduciendo la
pérdida de vidas y los daños materiales.
En Chile, la Oficina Nacional de Emergencia
del Ministerio del Interior (ONEMI) es el ente coordinador del Sistema
Nacional de Protección Civil. Un organismo técnico del gobierno de Chile,
su papel es implementar todas las acciones y políticas en materia de
Protección Civil.
Al nivel institucional y participativo, se
fomentan alianzas interdisciplinarias y multisectoriales con organismos
públicos y privados. Se ha desarrollado la metodología para un Programa de
Participación Comunitaria en Gestión Local de Seguridad, mediante un
proceso de microzonificación de riesgos y
recursos para 100 comunidades del país.
Alternando con períodos de sequía, se
dieron intensas precipitaciones e inundaciones en 1997 y 2000, provocando
el anegamiento de viviendas e infraestructura. Estos daños y
vulnerabilidades han sido objeto de evaluación para desarrollar un Plan
Maestro de Evacuación y Drenaje de Aguas Lluvias para ciudades con más de
50.000 habitantes. También se cuenta con un Centro de Alerta Temprana (CAT)
para monitorear en forma permanente aquellos fenómenos naturales o antrópicos que puedan provocar una emergencia.
En el campo educativo, se ha dictado la
primera asignatura de especialización periodística en gestión de
emergencias y desastres. También se
está estableciendo el Centro Nacional de Documentación en Protección Civil.
Desde
1993, Paraguay cuenta con el Comité de Emergencia Nacional (CEN), parte del
Ministerio del Interior. El Ministro preside el Consejo del CEN, conformado
por los diferentes ministerios del campo social, hacienda y servicios, así
como por las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional y entidades de socorro. A
nivel Departamental y Distrital existen Comités
de Emergencia.
Los
mayores fenómenos naturales nocivos en Paraguay son las inundaciones. En
1997-98, se inundaron 60.000 Km2, golpeando a la agricultura, la
ganadería y la infraestructura, y obligando a la evacuación de más de
15.000 familias. Con apoyo del Departamento de Asuntos Humanitarios (DHA)
de las Naciones Unidas, el CEN y otras instituciones nacionales han
recopilado la información existente desde el siglo XIX, han evaluado las
amenazas más graves y han dibujado mapas de posibles inundaciones,
permitiendo preparar un Plan de Contingencia para todo el país y proponer
un Sistema Nacional de Prevención y Atención a Desastres. Con base en estos
resultados, el país ha recibido créditos y aportes internacionales, entre
ellos US$16 millones del Banco Mundial.
Uruguay
es uno de los países de América del Sur con menor vulnerabilidad a
desastres naturales y tecnológicos. Sin embargo, cuenta con el Sistema
Nacional de Emergencias, el cual depende directamente de la Presidencia de
la República.
Actualmente se conocen mejor
las amenazas naturales que afectan a la región, gracias a las redes de
monitoreo e importantes estudios y evaluaciones de amenazas y
vulnerabilidades. Se han tomado medidas de preparación y se cuenta con
instrumentos legales y normativos. Sin embargo, sigue siendo difícil lograr
un adecuado ordenamiento territorial que considere las amenazas naturales,
sobre todo en zonas densamente pobladas.
Existe creciente preocupación por las
emergencias de origen tecnológico y antrópico, lo
cual destaca la necesidad de profundizar en el conocimiento sobre las
vulnerabilidades relacionadas con los riesgos tecnológicos. Esto es
especialmente relevante para los corredores comerciales y el transporte de
materiales peligrosos.
Uno de los mayores desafíos, entonces, será
el desarrollo de programas de investigación que puedan ayudar a reducir los
posibles riesgos de origen natural o antrópico en
el marco de una política de desarrollo sostenible. Ello constituirá la
verdadera puesta a prueba de los organismos de gestión de los desastres y
sus vínculos con las comunidades..
México
En los últimos dos decenios, según el
Banco Mundial, México ha sufrido más de 80 desastres naturales, provocando
la muerte de 10.000 personas y cerca de US$11,800
millones en daños. Los esfuerzos de
las autoridades de Defensa Civil se han concentrado en el monitoreo, la preparación
y la respuesta. Un reciente estudio del Banco Mundial reconoce que estos esfuerzos han sido cruciales para mitigar el efecto de
los desastres, pero arguye que el núcleo de un programa de mitigación debe
consistir en actividades más cercanas a la “fuente”, como mejoras en la
ubicación, el diseño y la construcción de las estructuras, la
infraestructura y los asentamientos.
México ha tomado algunos pasos
importantes en esa dirección. Se han
establecido comités científicos asesores, se han logrado avances en la
ingeniería, se ha reforzado a las escuelas para resistir los terremotos y
se ha puesto en ejecución un programa de certificación de las instalaciones
de salud que cumplen con las normas de preparación para los desastres. Se está pasando de la respuesta a la
reducción de los desastres, con el apoyo de entidades como la Comisión
Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL),
el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID).
Una muestra de esta tendencia fue el
lanzamiento en 2001 del Plan Puebla-Panamá por parte del presidente Vicente Fox, en el contexto de su Plan Nacional de
Desarrollo. La iniciativa busca acelerar la integración y el desarrollo de
una región con 64 millones de habitantes y más de 970.000 kilómetros
cuadrados, que incluye los siete países del istmo centroamericano y los
estados mexicanos de Campeche,
Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y
Yucatán. Uno de los objetivos principales del Plan es reducir la
vulnerabilidad de la zona a los desastres naturales y llenar un viejo
déficit de infraestructura que ha impedido a estos países sacar mejor
provecho de su proximidad a grandes mercados foráneos. En particular, el
Plan Puebla-Panamá incluye un proyecto de prevención y mitigación de los
desastres naturales que mejorará la calidad de la información meteorológica
e hidrológica en la región, cuyos numerosos huracanes, inundaciones,
terremotos, tsunamis, erupciones volcánicas, deslizamientos de tierra,
incendios forestales y sequías cobran miles de víctimas al año y provocan
pérdidas económicas de cientos de miles de dólares.
En
otro ejemplo de la creciente vinculación entre la reducción de los
desastres y el desempeño financiero y económico, el Plan promoverá el
desarrollo de un mercado de seguros contra catástrofes para cubrir
infraestructura pública tal como las carreteras, los puentes, las escuelas
y los hospitales. Se espera que este seguro reduzca la necesidad de
recaudar fondos para reconstrucción, y que las primas sirvan como un
incentivo para que los constructores edifiquen obras públicas más
resistentes a los desastres naturales.
También
se proveerá apoyo para organizar campañas de información pública con el fin
de fomentar medidas para reducir la vulnerabilidad a las amenazas
naturales, las cuales usualmente provocan mayores daños entre los pobres, y
cuyo poder destructivo es a menudo incrementado por acciones humanas como
la deforestación y los asentamientos en lugares de alto riesgo.
El
gobierno mexicano, consciente de la vulnerabilidad del país a los desastres
naturales, ha adoptado medidas para mitigar su impacto. Ha desarrollado
programas de preparativos para desastres y defensa civil encabezados por la
Secretaría de Gobernación y la de Medio Ambiente, Recursos Naturales y
Pesca e implementados por medio del Sistema Nacional de Defensa Civil
(SINAPROC). Estableció asimismo el Centro Nacional de Prevención de
Desastres (CENAPRED), cuyo objetivo principal es “promover la aplicación de
las tecnologías para la prevención y mitigación de desastres; impartir
capacitación profesional y técnica sobre la materia, y difundir medidas de
preparación y autoprotección entre la sociedad mexicana expuesta a la
contingencia de un desastre.” La
organización también coordina las actividades de monitoreo volcánico.
En 1998, la Estrategia Internacional
de las Naciones Unidas para la Reducción de los Desastres, encargada de
administrar el Premio Sasakawa para la Reducción
de los Desastres, otorgó un
Certificado de Distinción al Dr. Roberto Meli,
Director General de CENAPRED, en reconocimiento a las labores del Centro y
su compromiso con la prevención y mitigación de los desastres.
La
municipalidad de Tijuana participó en el programa RADIUS (Instrumentos de
Evaluación y Diagnóstico de los Riesgos de Desastre Sísmico en las Zonas
Urbanas), una iniciativa para evaluar el
riesgo sísmico, preparar planes de gestión del riesgo con base en esas
evaluaciones y, lo más importante, crear conciencia en el plano local sobre
el riesgo sísmico y las medidas poco costosas para reducirlo. La
municipalidad ha destinado fondos para realizar estudios de microzonificación cuyos resultados contribuirán a la
planificación de la ciudad. Además,
el sector industrial de Tijuana pidió ayuda a la municipalidad para evaluar
su riesgo sísmico y ofreció a cambio financiar esfuerzos por aumentar la
seguridad sísmica de las escuelas de la zona.
Estados Unidos
La
existencia de innumerables programas de prevención, preparación y respuesta
para casi cualquier grupo imaginable—adultos mayores, pedíatras, ganaderos,
dueños de mascotas, asociaciones vecinales—demuestra que la cultura de
preparativos para las emergencias y los desastres ha conseguido arraigarse
en Estados Unidos.
Hace
poco más de 10 años, en la medida en que existía una conciencia nacional de la necesidad de fomentar
la prevención de los desastres, se concentraba en cuáles lecciones podían
aprenderse de desastres naturales recientes como el huracán Hugo (49 muertes, US$9.000 millones en daños) o el terremoto de
Loma Prieta, California (seis millones de afectados, daños por US$6.000 millones). Otros desastres en el extranjero,
como los terremotos de México D.F. en 1985 y de Armenia (entonces parte de
la Unión Soviética) en 1988, también hicieron que los estadounidenses
comenzaran a preocuparse por el valor de la planificación previa a los
desastres—y no solo los naturales. El accidente de 1986 en la planta nuclear de Chernobyl,
en Ucrania, hizo ver las terribles consecuencias de una catástrofe
tecnológica como la que casi había golpeado a los propios Estados Unidos
unos 10 años atrás en la planta de Three Mile Island, Pennsylvania.
Todo
esto ha llevado a un incremento en la conciencia y la participación activa
de la ciudadanía en la prevención de los desastres, conduciendo a una
significativa reducción en la pérdida de vidas, infraestructura y activos,
sobre todo desde la segunda mitad del Decenio Internacional para la
Reducción de los Desastres Naturales.
Cada
uno de los estados cuenta con su propia oficina de servicios de emergencia,
conocida por diversos nombres. Estas organizaciones están integradas en la
Red de Funcionarios Estatales para la Mitigación de las Amenazas (NEMO) y en la Asociación Nacional de Gestión
de Emergencias (NEMA), que congrega a los directores
estatales de las oficinas en cuestión.
En
el plano nacional, el Presidente, el Congreso y las instituciones federales
relevantes tienen la responsabilidad de fomentar la reducción de los
desastres. El organismo más relevante es la Agencia Federal de Gestión de
Emergencias (FEMA), cuya tarea es ayudar con los preparativos y la
respuesta cuando el Presidente establece que una emergencia es de tal
magnitud que demanda apoyo federal. Es también el Presidente el que nombra al director de FEMA, quien no
tiene necesariamente que ser un profesional en desastres.
Antes
de 1993, las actividades de FEMA se concentraban sobre todo en la
respuesta. Las labores de mitigación se limitaban casi exclusivamente a la
prevención de inundaciones y correspondían al Programa Nacional de Seguros
por Inundación, parte de la Administración Federal de Seguros (FIA) que era
a su vez un departamento de FEMA. No
fue sino hasta la llegada a la dirección de FEMA ese año de James Lee Witt que se separó la función de mitigación de FIA y se
creó, por primera vez en la historia de la agencia, una Dirección de
Mitigación. A fines de 1993, el Congreso modificó la legislación sobre
desastres para incrementar el financiamiento para las actividades de
mitigación posteriores a los desastres. La disponibilidad de estos fondos
incentivó los esfuerzos de mitigación en todo Estados Unidos.
A
fines de los años 90, con el liderazgo del Sr. Witt,
FEMA desarrolló un programa conocido popularmente como el Proyecto Impacto,
diseñado para cambiar la manera como se enfrentan los desastres en Estados
Unidos—especialmente antes de que ocurran. Como parte del Proyecto, FEMA
incorporó a otras agencias federales y de los estados, así como al sector
privado, para ofrecer a las comunidades participantes capacitación y
asistencia técnica con el fin de llevar las últimas tecnologías y prácticas
de mitigación al plano local, ayudando a cada comunidad a realizar una
evaluación del riesgo y fijar prioridades sobre cuáles iniciativas de
mitigación resultarían más beneficiosas. En pocos años más de 250 comunidades se habían aliado al Proyecto
Impacto, además de 2.500 empresas en todo el país. (Poco después de que la
actual administración asumió el poder, el nuevo directo de FEMA volvió a
consolidar el programa de mitigación de la agencia y el programa de seguros
por inundaciones en lo que se conoce ahora como la Administración Federal
de Seguros y Mitigación, o FIMA. También se recortaron los fondos para la continuación del Proyecto
Impacto.)
En
2000, el Congreso aprobó la Ley de Mitigación de Desastres, que contempla
la implementación de medidas de prevención y mitigación tira de laciprevn ntraban sobre todo en
la respuesta. ribles consecuencias de un a prevn ones huque resulten
efectivas en costos, mejoren la identificación y evaluación de las
amenazas, promuevan la participación de las comunidades en la planificación
preventiva y fomenten alianzas entre el sector público y el privado.
En
parte debido a su orientación económica y política, en Estados Unidos el
papel del sector corporativo en la reducción de los desastres se ha vuelto
un factor importante. Un desastre de orígen antropogénico anterior, la caída de gran
parte de la red de telecomunicaciones de la empresa dominante AT&T, hizo que la comunidad empresarial
comprendiera la importancia de estar preparada para enfrentar las
consecuencias de un desastre sin perder su capacidad de seguir operando—lo
que se llamó “continuidad en los negocios”. Los recursos financieros,
tecnológicos y logísticos del sector privado lo convierten en un actor
natural en el campo de la reducción de los desastres. Algunos ejemplos son el Consejo
Empresarial e Industrial para la Planificación y los Preparativos para
Emergencias, la Alianza Empresarial para la Recuperación de los Desastres,
la Alianza Pública-Privada 2000 y el Instituto para la Seguridad en la
Empresa y el Hogar.
También
ha sido significativo el avance en la profesionalización de la gestión de
los desastres y disciplinas académicas, científicas y administrativas
conexas. Considerada en su momento como una actividad militar, la defensa
civil ha evolucionado en la carrera del administrador de desastres, un
profesional con una rigurosa formación multidisciplinaria. Un sondeo realizado en 2000 por el Natural Hazards Observer y el Centro de Amenazas Naturales en Boulder, Colorado, identificó 29 programas de
bachillerato y 42 programas de posgrado, en su
mayoría ubicados en Estados Unidos, que brindan cursos de gestión de emergencias.
Canadá
El
5 de febrero de 2001, el Primer Ministro canadiense, Jean Chrétien, anunció la creación de la Oficina de
Preparativos para Emergencias y Protección de la Infraestructura Esencial
(OCIPEP), cuyo fin es concentrar los esfuerzos
del gobierno federal por fomentar la protección civil y el funcionamiento ininterrumpido de la infraestructura “crítica”—la
energía, las comunicaciones, el transporte, la seguridad, los servicios
esenciales—que constituye la espina dorsal de la economía y el bienestar de
Canadá. Un ex-Ministro de Defensa
Nacional, Art Eggleton,
dirige la organización, que asumió todas las responsabilidades de la
desaparecida Agenda de Preparativos de Emergencia de Canadá (EPC). La
Oficina procura proteger las instalaciones claves, tanto físicas como
virtuales, incluyendo el desarrollo y fomento de actividades para reducir
la vulnerabilidad a diversos tipos de amenazas por medio de la creación de
capacidad entre los individuos, las comunidades, las empresas y el sector
público para manejar eficazmente el riesgo.
Aunque
OCIPEP es una nueva entidad, los esfuerzos de preparación y planificación
para emergencias tiene una larga historia. La antigua EPC propició la adquisición de considerable experiencia
en los preparativos, la respuesta y la recuperación ante los
desastres. Siempre ha habido
esfuerzos a todo lo ancho del país por la mitigación de los desastres,
incluyendo reglamentos de ordenamiento territorial y la construcción de
componentes estructurales de protección como la serie de canales y sistemas
de drenaje para reducir las inundaciones provocadas por el Río Rojo en Manitoba. Sin embargo, la mitigación era más bien implícita, sin que figurara
claramente como el objetivo principal. No fue sino hasta el Decenio Internacional para la Reducción de los
Desastres Naturales que el clamor de diversos individuos y grupos por darle
un énfasis explícito a la mitigación comenzó a rendir frutos. En 1998, la
EPC y la Oficina de Seguros de Canadá copatrocinaron el Taller Nacional
sobre Mitigación. Sus
participantes—funcionarios gubernamentales, representantes del sector
privado, y académicos—concluyeron que una iniciativa nacional de mitigación
sería un buen paso hacia el objetivo a largo plazo de reducir la
vulnerabilidad a los desastres y las pérdidas que ocasionan.
Estos
objetivos se han visto reforzados por el Proyecto Canadiense de Evaluación
de las Amenazas Naturales (CNHAP), cuyos integrantes—científicos,
expertos y administradores de desastres—comenzaron a reunirse a inicios del
2000 para realizar una evaluación global de los riesgos existentes y las
causas y consecuencias de las amenazas y los desastres naturales. Las investigaciones realizadas como parte
del Proyecto están comenzando a difundirse, y muchas más se darán a conocer
en un número especial del Journal of Natural Hazards. También se han realizado
investigaciones interesantes en campos como los preparativos, la mitigación
y la gestión del riesgo relacionado con el cambio climático.
En
el marco de la creciente integración económica de los tres países de
América del Norte, la EPC coordinó la producción del Mapa Norteamericano de
Amenazas y Desastres Naturales, producido por la National Geographic Society. Este
vasto proyecto contribuyó a iniciar un diálogo transfronterizo sobre la reducción de los desastres y el intercambio de experiencias entre
expertos y organizaciones nacionales y locales de México, Estados Unidos y
Canadá.
En México aún queda mucho por hacer
para reducir la vulnerabilidad a largo plazo a los desastres
naturales. El gobierno debe mejorar
la educación sobre mitigación, crear incentivos y adoptar reglamentos que
alienten a los individuos y las empresas a reducir los riesgos que
enfrentan y fomentar una cultura de prevención. El enfoque regulador para
estimular la mitigación en México demanda una revisión detallada de las
leyes y los reglamentos sobre construcción y ordenamiento territorial, de
modo que contribuyan eficazmente a la seguridad pública, incluyendo la del
sector informal.
Deben desarrollarse programas activos
de difusión, de educación profesional especializada y de educación
pública—formal e informal—sobre la mitigación del riesgo, como los ya
iniciados por CENAPRED. Estos
programas deben incluir la difusión de información sobre amenazas
naturales, la inclusión de materiales sobre preparación y mitigación en los
programas de primaria y secundaria, y el desarrollo de programas para
comunidades de bajos ingresos.
Reconociendo que la mayoría de las
decisiones sobre mitigación se dan en el plano comunitario, deben
destinarse recursos a incrementar la autoridad y capacidad de gestión del
riesgo y reducción de los desastres en el plano de estados y y nivel local.
Si
bien es evidente que el campo de la reducción de los desastres refleja el
grado de desarrollo económico y tecnológico de Estados Unidos, superior al
de sus vecinos del Sur, ello no implica que no queden tareas por completar,
ni que no se puedan dar retrocesos.
Los
ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 han tenido un impacto
severo en la percepción pública—y política—de lo que constituye un
desastre. Si se pidiera a un transeúnte cualquiera que definiera lo que
significa las prevención de los desastres, probablemente hablaría de la
necesidad de mejorar la seguridad en los aeropuertos, controlar la
inmigración y aumentar la disponibilidad de antibióticos contra el ántrax.
El riesgo aquí es que se pierda de vista—al menos hasta el próximo
terremoto o huracán—la importancia de seguirle prestando atención a
aquellas catástrofes que no tienen que ver con el terrorismo.
Considerando
el consenso científico en torno al cambio climático provocado por las
acciones humanas, Estados Unidos enfrenta además un reto considerable que
no afectará solo a su población sino al planeta entero: la necesidad de
asumir sus responsabilidades como el país que, con solo un 4% de la
humanidad, emite casi el 25% del dióxido de carbono en el mundo. El actual
énfasis en aumentar la extracción interna de combustibles fósiles y el uso
de la energía nuclear ha hecho que los críticos se pregunten si no
aumentará el riesgo de nuevos desastres ambientales.
En
cuanto a Canadá, se trata de otra nación industrialmente desarrollada como
Estados Unidos, lo cual presenta sus propios retos. Un estudio de 1999 para
la EPC, el ministerio del Ambiente y la oficina de Seguridad de Canadá
discute la vulnerabilidad de la sociedad canadiense conforme se torna más
compleja, lo cual ha llevado a un aumento, año tras año, de los costos
económicos y sociales de los desastres. Con base en las proyecciones
demográficas, los autores concluyen que más y más canadienses vivirán en
zonas con un nivel significativo de riesgo a las amenazas naturales.
Arguyen que la necesidad de aplicar medidas efectivas para salvar vidas y
proteger activos se vuelve más apremiante dadas las variaciones
meteorológicas extremas a raíz del cambio climático. Piden que se le dé una mayor prioridad
nacional a las actividades de reducción de los desastres. “Claramente,” dicen, “pese a los
esfuerzos pasados, existe la necesidad de renovar y mejorar el marco para
fijar metas nacionales a largo plazo y establecer o mejorar las normas técnicas y un sistema de evaluación
del progreso [realizado].”
Informes
multisectoriales e interdisciplinarios como éste sobre la gestión de
emergencias y la mitigación de los desastres llevaron al gobierno
canadiense, por medio del ministerio de Defensa Nacional, a anunciar el 26
de junio de 2001 que OCIPEP realizará consultas para desarrollar una
Estrategia Nacional de Mitigación de Desastres (NDMS). El reto consistirá, entonces, en la
medida en que todos los actores logren ponerse de acuerdo sobre una
estrategia que privilegie la sustentabilidad de
tales esfuerzos y reduzcan la vulnerabilidad, hoy en ascenso.
Al
nivel de toda la subregión, está claro que los
crecientes lazos comerciales y económicos entre Canadá, Estados Unidos y
México, unidos y divididos a la vez por fronteras que suman los 12.000
kilómetros y un flujo creciente de inmigrantes legales e ilegales, exigen
el desarrollo de políticas conjuntas para la reducción de los desastres.
Considerando,
sin embargo, los esfuerzos por lograr un mercado común hemisférico, la
búsqueda de tales políticas conjuntas probablemente tendría que ampliarse
de Alaska a la Tierra del Fuego.
- Se está
dando un reconocimiento
creciente de los beneficios
sociales y económicos relacionados con las actividades de
reducción del riesgo de los desastres a lo largo de las Américas, el
cual se muestra en nuevas políticas, la asignación de oportunidades
presupuestarias para tales actividades, y desarrollos
conceptuales—pese a que existen variaciones en cuanto a los logros en
su aplicación.
- En la
mayoría de los países de la zona hay una tendencia en aumento a dejar
atrás los mecanismos exclusivamente de preparativos y respuesta a los
desastres, favoreciendo más bien los enfoques multisectoriales y las reformas institucionales
que también se concentran en medidas
preventivas a largo plazo, incluyendo aspectos ambientales y de ordenamiento territorial. En muchos casos, esto se ha visto
acompañado por reformas
legislativas y la integración de políticas que reflejan un enfoque
más proactivo, así como la asignación
multisectorial de responsabilidades. Se está dando un énfasis creciente al fortalecimiento de las
instituciones en el plano local y comunitario.
- En el
campo de la educación,
crece cada vez más el número de universidades que ofrecen estudios de
postgrado y maestrías en Gestión de Riesgos y Reducción de los
Desastres. En muchos países,
además, se están realizando esfuerzos para incluir la reducción de los
desastres en los programas escolares de diversos niveles.
- En el
sector salud, uno de los
primeros en interiorizar la necesidad de la reducción de los
desastres, gran parte de los proyectos de infraestructura hospitalaria
y los programas de manejo de los sistemas de agua potable y
saneamiento están incorporando los resultados de estudios de
vulnerabilidad y mitigación. Además, muchos centros locales de salud
desempeñan papeles de importancia en campos como la evaluación del
riesgo y la elaboración y aplicación de planes locales para la gestión
integral de los desastres.
- Los mecanismos institucionales
regionales o subregionales como
CEPREDENAC, CDERA y PREANDINO/CAF han demostrado ser cruciales para
fomentar un enfoque interdisciplinario y apoyar a los países miembros
para emprender prácticas globales de reducción del riesgo y desarrollo
institucional en este campo.
Pese a los logros y la gama de actividades promovidas en todo
el hemisferio a diferentes niveles, desde las agencias internacionales y
los gobiernos a las organizaciones locales y ONG, trabajando en conjunto
con un círculo creciente de actores, existen varios problemas que todavía
deben resolverse para que pueda darse un avance mayor en la reducción del
riesgo de los desastres.
- Aún
falta una mayor integración de políticas y una mayor concienciación
entre los tomadores de decisiones de alto nivel en los gobiernos para
asegurar que sus compromisos se
vinculen al desarrollo
sectorial y descentralizado, y para que se responda más
eficazmente a las observaciones y sugerencias que emanan de las autoridades locales.
- Si bien
abundan las iniciativas técnicas, científicas y académicas en marcha
relacionadas con diferentes aspectos de la reducción de amenazas,
vulnerabilidades y riesgos, aún queda mucho espacio para que se dé una
mayor colaboración entre éstos y una harmonización de estas diversas actividades.
- Los
tomadores de decisiones gubernamentales deben movilizarse e
interesarse más en mantener vínculos con las organizaciones sectoriales y territoriales de desarrollo,
particularmente en relación con la gestión y planificación del
ordenamiento territorial. Ello demandará el uso, más imaginativo que hasta la fecha, de
argumentos políticos convincentes que favorezcan la reducción del
riesgo. Debe prestarse especial atención a los miembros del gabinete
económico de los gobiernos: los ministros de finanzas, comercio, etc.
- Si bien
los enfoques tradicionales de la
gestión de los desastres y el socorro en caso de
emergencias—principalmente la protección civil—seguirán siendo
importantes, en el futuro podrían dejar de verse como el núcleo
alrededor del cual se aglutinan los mecanismos de reducción del
riesgo, sino más bien como una
contribución a los enfoques intersectoriales (en finanzas, salud,
agricultura, educación, etc.) que emanarán de ministerios
coordinadores como los de Planificación, Ambiente, o Desarrollo
Económico, o de niveles elevados de autoridad política como la
Presidencia, la Oficina del Primer Ministro o el Gabinete.
- Los
países deben incorporar el tema de la reducción del riesgo de los
desastres naturales en sus planes
de desarrollo, programas y estrategias para garantizar que se
dispone de los suficientes recursos humanos y financieros para
conseguir que los compromisos actuales se logren sostener hasta que se
alcancen los objetivos a más
largo plazo. Los
preparativos para el Programa de Acción de Johannesburgo para el
Desarrollo Sostenible, que concluirán en septiembre de 2002, pueden
constituir una oportunidad valiosa para que las autoridades
ambientales y de desarrollo nacionales se comprometan en forma
concreta a impulsar la reducción de los desastres y el riesgo.
- Aún
queda mucho por hacer para fomentar la reducción de la vulnerabilidad
y la incorporación de la evaluación de riesgos y las medidas de
mitigación en todos los
programas y proyectos de desarrollo, por ejemplo de
infraestructura clave, en el plano nacional, bilateral y multilateral.
Las principales instituciones financieras que actúan en la zona—el
Banco Mundial, el BID, el BCD, la Corporación Andina de Fomento y el
BCIE—han introducido importantes cambios en este sentido. La colaboración y las alianzas entre
ellos, así como con otras estrategias o convenciones internacionales
relevantes como las de Cambio Climático, Desertificación,
Biodiversidad, o la misma EIRD, aún puede estrecharse sustancialmente. Si bien el advenimiento de un
desastre puede ser el mejor promotor de tal integración, es nuestro
deber pasar de las palabras a los hechos—es decir, a los cambios
administrativos y de liderazgo requeridos para asegurar una
colaboración.
- Persiste
el mayor y potencialmente más productivo de los retos: lograr una cultura de reducción del riesgo e
incorporar los atributos profesionales necesarios en los currículos
educativos, tanto para incrementar el número de profesionales activos
en el campo como para sentar las bases para los cambios requeridos en
los valores, las actitudes y la conducta de una generación a
otra. Conforme el mundo se
vuelve más poblado y vulnerable, es probable que aumenten los
desastres en el futuro. Sin
embargo, se pueden reducir las catástrofes sociales, ecológicas y
económicas si actuamos ahora pensando por encima de todo en las
generaciones futuras.
Cita de Kofi Annan:
Hay un claro incentivo financiero para la reducción y
prevención de los desastres. En el decenio de 1960, los desastres naturales
costaron cerca de US$52.000 millones en daños; en
el de 1990, el costo ya había ascendido a US$479.000
millones. Estrategias de prevención
más eficaces no solo ahorrarían decenas de miles de millones de dólares,
sino que salvarían decenas de miles de vidas. Los fondos gastados
actualmente en las intervenciones y el socorro podrían destinarse más bien
a promover un desarrollo más equitativo y sostenible, lo cual reduciría aún
más el riesgo de la guerra y los desastres.
El construir una cultura de prevención no es fácil. Si
bien los costos de la prevención deben pagarse en el presente, sus
beneficios se hallan en un futuro distante. Además, los beneficios no son tangibles: son los desastres que no
ocurrieron.
--Kofi Annan, Secretario General de las Naciones Unidas
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